Порядок и критерии конкурсного отбора

образовательных учреждений, внедряющих

инновационные образовательные программы

Конкурсный отбор общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы, осуществляется в 2007 году на основании Приказа Министерства образования и науки Российской федерации № 46 от 7 марта 2006 года, регулирующего порядок проведения конкурсного отбора и состав используемых критериев оценки и отбора победителей.

В дополнение к вышеназванному приказу Министерством образования и науки Российской федерации было подготовлено Методическое письмо о дальнейшем совершенствовании процедур конкурсного отбора лучших учителей и общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы в рамках реализации приоритетного национального проекта «Образование» (от 19 декабря 2006 г. № 03-2795).
Данным методическим письмом подтверждается, что в 2007 году не будут изменены порядок и критерии конкурсного отбора общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы.

Исходя из положений Приказа № 46 от 7 марта 2006 года и вышеназванного Методического письма, конкурсный отбор общеобразовательных учреждений для получения ими государственной поддержки в виде субсидий производится на основании единых требований к участникам конкурса и критериев конкурсного отбора.

Таким образом, в 2007 году, как и в первый год реализации ПНПО, критерии участия и отбора устанавливаются на федеральном уровне, являются фиксированными и обязательными.

Порядок проведения конкурсного отбора

общеобразовательных учреждений

Опыт первого года реализации ПНПО показал, что большинство организаторов стремилось максимально адаптировать процедуры проведения конкурса к свои региональным особенностям, причем в 38,2% регионов с небольшими доработками использовались методические рекомендации, подготовленные АПК и ППРО. Именно поэтому конкурсные процедуры проводились в регионах по-разному. Выявлены различия:

• в моделях организации конкурса: одноуровневая или двухуровневая. В первом случае конкурсные документы подавались всеми желающими образовательными учреждениями непосредственно в региональную конкурсную комиссию, а экспертное оценивание и собственно выявление победителей происходило на региональном уровне. Во втором случае конкурс проходил в два тура: на муниципальном и на региональном уровнях. Муниципалитеты получали от региональных властей квоту, регламентирующую либо количество ОУ-участников от данной территории, либо количество ОУ-победителей, которое гарантируется данной территории в определенной пропорции к региональной квоте. В том и другом случае выдвигаемые на региональный конкурс участники должны были быть победителями в своей муниципальной системе образования. Муниципальный конкурс проходил в точном соответствии с процедурой регионального уровня, регламентируемой федеральными документами.

• В объеме и составе предоставляемой участниками информации. По данным мониторинга, проведенного федеральным оператором, кроме федерального пакета документов, регламентируемого Порядком конкурсного отбора, в 31,6% регионов РФ, заявители должны были представить дополнительные документы. В ряде регионов от учреждений требовались: протоколы заседания муниципального конкурсного совета (3,8% регионов); справки о мероприятиях образовательного учреждения, обеспечивающих открытость и прозрачность его деятельности (2,6%); справки, подтверждающие количественные показатели критериев отбора (2,1%); справки о соответствии дополнительным региональным критериям; презентации учреждений и программ их развития; буклеты и др. В некоторых регионах для участия в конкурсе нужно было в общей сложности собрать документы более чем по 33 позициям. Реализовать принципы минимизации документации для участия в конкурсе и одновременно с этим облегчить работу общественных экспертов смогли только в 8,9 % регионов. В них в качестве дополнительного выступал только один документ для подтверждения информации по критериям отбора (аналитическая справка, информационная карта, паспорт школы либо дневник достижений и др.) и 1-2 дополнительных документа по критериям участия.

В степени его открытости, прозрачности для участников. Вопрос открытости и прозрачности конкурсных процедур оставался в ведении регионов и всеми субъектами Российской Федерации решался по-разному. Он оставлял за региональными конкурсными комиссиями право не информировать образовательные учреждения о прохождении конкурса с момента подачи конкурсных документов до заключительного этапа: издания приказа об утверждении списка победителей Министерством образования и науки РФ.

Проведенный мониторинг не выявил сведений о том, что образовательные учреждения испытывали недостаток информации об условиях проведения конкурса, о необходимой документации, о требованиях к участникам на подготовительном этапе. Практически во всех регионах проводилась большая работа по информированию и подготовке участников с использованием разнообразных средств: рассылки документов, совещаний, консультаций, непосредственных выездов в образовательные учреждения, через средства массовой информации, организацию «горячих линий» и т.д.

Различия в степени открытости информации выявлены в отношении хода и результатов общественной экспертизы. Так, в большинстве регионов образовательные учреждения не располагали информацией о составе привлеченных экспертных организаций и о том, кто проводил экспертизу их конкурсных документов; нигде в регионах не было открытого текущего рейтинга образовательных учреждений, прошедших экспертизу; как правило, до утверждения коллегиальным органом ПНПО не обнародовался итоговый рейтинг образовательных учреждений; не было доступной информации о том, на каких основаниях были выставлены более низкие баллы тем школам, которые не попали в квоту победителей. Основанием для закрытости данной информации многие представители конкурсных комиссий называли возможность оказания давления на экспертов со стороны участников и других заинтересованных лиц, а также вероятность технических ошибок при подсчете баллов участников и определении окончательного рейтинга. Как правило, конкурсные комиссии также не открывали информацию о школах, не занявших высоких мест, чтобы не оказывать отрицательного влияния на их мотивацию.

Опыт показал, что непрозрачность процедуры приводила к нарушениям принципа справедливого проведения конкурса и создавала возможности для влияния на итоговый рейтинг школ-победителей со стороны лиц, заинтересованных в победе определенных образовательных учреждений.

• В активности и включенности в процедуру экспертизы гражданских институтов. В общей сложности, по данным, представленным регионами, в общественной экспертизе образовательных учреждений участвовало 2430 экспертов. Количество экспертов, привлеченных к работе, колебалось в пределах от 5 до 193. Особенно большим количество экспертов было в регионах, где использовалась двухуровневая модель конкурса. Немногим более, чем в половине регионов экспертные группы состояли из 11-30 человек. Однако регионы отмечали трудности не с количеством отобранных экспертов, а с их качественными характеристиками, с уровнем их квалификации, позволяющей проводить оценку по установленным критериям. К проведению экспертизы в большей части привлекались организации, сотрудники которых имели отношение к образованию, и в прошлом или в настоящем работали педагогами системы общего или профессионального образования.

• В способах организации и проведении общественной экспертизы. На формирование общественной оценки влияла избранная регионами модель проведения экспертизы. Как правило, использовались две модели: экспертные группы создавались по организационному принципу, когда эксперты каждой организации объединялись в отдельные группы и давали собственное экспертное заключение каждой из участвующих в конкурсе школ, либо экспертные группы были смешанными, из представителей разных организаций. В том и другом случае в своей работе группы использовали индивидуальную экспертизу и дискуссии, но общественная позиция была ярче выражена в оценках групп из отдельных организаций, в то время, как во второй модели она нивелировалась при выведении общих оценок. Так, например, наиболее критичными были оценки общеобразовательных учреждений со стороны высшей школы и работодателей, наиболее лояльными – со стороны членов родительских комитетов, профсоюзов и т.п.

• В особенностях критериальной базы конкурса. Проведенный мониторинг показал, что содержание критериев самостоятельно разрабатывалось в 61,8% регионов с помощью определения необходимого состава показателей. Критерии отбора образовательных учреждений делились на две группы: оцениваемые через совокупность показателей по принципу уровня ( «выше», «ниже») и оцениваемых по принципу наличия («есть», «нет»).

В первой группе критериев в некоторых случаях использовались средние и наивысшие региональные и федеральные показатели, что позволяло оценить, насколько конкурсанты приближаются к наивысшим или средним показателям по региону и Российской Федерации. Многими регионами и их экспертными комиссиями использовались показатели динамики результатов учреждений относительно собственных показателей за три предыдущих года.

Балльная шкала разрабатывалась в зависимости от предполагаемого веса показателя в рассматриваемом критерии. Наиболее положительной была картина в тех регионах, которым удалось при разработке показателей и шкал их оценки хотя бы частично использовать результаты текущего мониторинга и аттестации образовательных учреждений. В процессе работы над критериями были сделаны попытки формализации оценки с применением ее дальнейшей машинной обработки. Они преследовали цель – упростить работу экспертов и тем самым повысить степень объективности их оценок, минимизировать затраты. Найдены средства компактного представления информации: информационные карты, аналитические справки, написанные в соответствии с критериями оценки учреждений.

В 32,9% регионов по всем критериям использовались максимально возможные 10-балльные шкалы. В остальных вводились дифференцированные шкалы, где по отдельным критериям максимальный балл был на уровне ниже 10. Как правило, за счет их введения разработчики пытались уменьшить влияние на общую оценку тех критериев, по которым в данном регионе было сложно получить объективную информацию или выровнять условия участия в конкурсе разных школ: сельских и городских, общеобразовательных и со статусом лицеев и гимназий.

• в подготовке конкурсантов и экспертов. Регионы использовали разнообразные способы подготовки, среди которых преобладали наиболее простые: письменные инструкции и методические рекомендации, которые использовали 89,5% регионов, а также устный инструктаж – 85,5% регионов. В качестве других форм подготовки в регионах использовались: индивидуальные, групповые консультации; методические семинары; рабочие совещания с экспертами; компьютерные презентации; работа с шаблонами и электронной программой оценки и др. Однако мониторинг показал, что в небольшом количестве регионов какая-либо специализированная подготовка экспертов вообще не осуществлялась, а, с другой стороны, в некоторых регионах была развернута весьма основательная и длительная подготовка, завершившаяся выдачей экспертам специальных документов.

Как показал опыт первого года, установленный порядок проведения конкурса общеобразовательных учреждений зачастую нарушался в связи с тем, что в регионах своевременно не были урегулированы вопросы:

• создания и порядка работы органов, ответственных за организацию и проведение конкурса на региональном уровне;

• порядка работы конкурсной комиссии и технических экспертов;

• процедур проведения технической экспертизы;

• документального обеспечения деятельности региональной конкурсной комиссии при приеме конкурсной документации, работе с заявителями, организации экспертизы.

Как было сказано выше, общая логика проведения конкурса общеобразовательных учреждений, последовательность его этапов и организационный механизм регламентируются положениями Приказа Министерства образования и науки Российской федерации № 46 от 7 марта 2006 года и Методического письма о дальнейшем совершенствовании процедур конкурсного отбора лучших учителей и общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы в рамках реализации приоритетного национального проекта «Образование» (от 19 декабря 2006 г. № 03-2795). Однако непосредственно процедуры проведения конкурсного отбора общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные программы, устанавливаются субъектом РФ. Нормативные акты регионального уровня могут уточнять и конкретизировать, дополнять нормативную правовую базу, принятую на федеральном уровне, но не должны противоречить ей.

В частности, особо отмечается, что при определении процедуры конкурсного отбора субъект РФ не вправе увеличивать число критериев конкурсного отбора и перечень документов, представляемых в конкурсную комиссию претендентами на государственную поддержку.

В соответствии с нормативными документами организации-заявители направляют в Экспертную комиссию:

• заявку на участие в конкурсе

• комплект документов для экспертизы на соответствие установленных требований к участникам.

Первичный просмотр заявок, поступивших на конкурс, осуществляется Конкурсной комиссией. Каждая поступившая заявка проходит регистрацию, проверяется соответствие заявки условиям конкурса, наличие необходимых документов, допустимость юридического статуса.

В результате первичного отбора исключаются заявки, которые:

– не соответствуют критериям участия;

– не имеют полного комплекта необходимой документации.

После технической экспертизы заявки направляются в Экспертный совет (экспертные комиссии) для проведения второго этапа экспертизы.

Экспертная оценка результатов деятельности общеобразовательного учреждения гражданскими институтами заключается в анализе результатов деятельности общеобразовательного учреждения, с учетом реализации Программы развития, по установленным критериям конкурсного отбора.

В методическом письме Минобразования специально указывается, что при наличии возможности субъект РФ вправе включать очные туры в процедуры конкурсного отбора (в том числе, выезды экспертов в учреждения, презентации претендентов, собеседования с ними, выставки, форумы и т.п.). Это пояснение, вероятно, связано с тем, что во многих регионах звучала мысль о том, что невозможно заочно, по документам, составить верное представление об образовательном учреждении, тем более, что многие директора и педагоги не умеют выразительно, полно и точно представить необходимую информацию.

Установленная процедура гласит, что члены региональных экспертных комиссий не имеют права участвовать в экспертизе заявки общеобразовательного учреждения, если гражданская организация, к которой они принадлежат, является заявителем данного образовательного учреждения.

Затем заявки возвращаются в Конкурсную комиссию, где на основе результатов экспертной оценки формируется общий список Учреждений-участников с определением их рейтинга, который направляется в Координационный Совет по ПНПО. Он в свою очередь определяет итоговый список общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы, для предоставления государственной поддержки на основании рейтинга и в соответствии с квотой, установленной субъекту Российской Федерации. Этот список направляется на рассмотрение коллегиального органа ПНПО в регионе.

Список общеобразовательных учреждений-победителей конкурса ПНПО, одобренный коллегиальным органом, направляется для предоставления государственной поддержки в Минобрнауки России в соответствии со сроками, установленными в приказе Министерства образования и науки Российской федерации и сетевым графиком.

Общий список общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы, для предоставления государственной поддержки утверждается приказом Минобрнауки на основании представленных регионом документов.

Составляется выписка из приказа Минобрнауки России об утверждении общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы, для предоставления государственной поддержки, которая доводится до победителя Конкурса.

Победитель конкурса награждается Почетной грамотой Министерства образования и науки Российской Федерации

После того, как победитель конкурса истратит выделенные ему средства, он может предоставить в Координационный Совет по ПНПО добровольный отчет о том, насколько эффективно, на его взгляд были потрачены средства, куда они пошли, как повлияло данное поощрение на развитие образовательного учреждения.

Таков общий регламент проведения конкурса общеобразовательных учреждений в рамках ПНПО в 2007 году, установленный на федеральном уровне.

Субъекты Федерации в зависимости от принятой ими общей идеологии проведения конкурса образовательных учреждений самостоятельно решают вопросы, которые вызвали затруднения при проведении конкурса 2006 года и не урегулированные федеральными нормами.

Прежде всего, это вопрос о необходимости введения предварительного, муниципального, этапа отбора. Методическое письмо разъясняет, что в случае принятия субъектом РФ решения о проведении муниципального (межмуниципального) этапа, порядок и критерии его проведения должны соответствовать порядку и критериям, установленным на федеральном уровне, и должны быть отражены в нормативных правовых актах субъекта РФ, а процедура отбора общеобразовательных учреждений и порядок экспертизы по критериям конкурсного отбора на муниципальном (межмуниципальном) уровне должны быть аналогичны процедуре отбора и порядку экспертизы на региональном уровне.

Сложнее для субъектов РФ окажется урегулировать вопрос о видах и порядке дополнительного квотирования. В действующих нормативных документах определяется общий объем субсидий, выделяемых региону, и объем вознаграждения для каждой из школ-победительниц, но не содержится норм, регулирующих порядок распределения выделенной суммы в пределах территории, или, например, прямых запретов на квотирование числа победителей внутри региона (например, от муниципальных территориальных образований или различных групп учреждений).

В распространенном Минобразования Методическом письме есть разъяснения относительно дополнительного квотирования, но они касаются лишь обеспечения конкурсного характера отбора на уровне субъекта РФ. Для этого сумма квот, устанавливаемых муниципальным образованиям (межмуниципальным объединениям), должна превосходить квоту, установленную субъекту Российской Федерации. В то же время, соблюдая это требование, регионы могут пойти и дальше, введя муниципалитетам квоту не только на участников, но и на победителей. Поскольку нормативных запретов не установлено, решение этого вопроса следует искать, исходя из общей идеологии и целей ПНПО, необходимости использования конкурса как инструмента стимулирования позитивных изменений в региональных системах образования.

Опыт регионов показал, что квоты (или отдельные номинации) необходимы не только для поддержки отдельных территорий, но и для обеспечения полноценной конкуренции участников конкурса и стимулирования участия активных, растущих образовательных учреждений, но пока не вышедших на уровень лучших лицеев и гимназий. С другой стороны, самим лицеям и гимназиям нужна конкурентная среда для их собственного развития. В то же время были выявлены примеры, когда квотирование победителей по муниципальным образованиям приводило к ущемлению прав наиболее эффективно работающих территорий, причем сельских и малых городов.

В связи с этим, если регион вводит внутрирегиональное квотирование, желательно четко обозначить желаемую цель квотирования: поддержка лидеров и выравнивание условий участия в конкурсе тех групп школ, которые имеют по сравнению с основной массой учреждений объективно худшие стартовые условия, например, сельские и территориально удаленные от центров школы. Важно помнить и о целях ПНПО, в соответствии с которыми в рамках данного конкурса не допускается квотирование, направленное на поддержку слабых учреждений, поскольку будет придавать конкуру не стимулирующую, а социальную окраску.

Если регионы использует квотирование участников и победителей, то следует проводить его с учетом не только количества школ на территории, но и анализа их возможностей участвовать и побеждать в конкурсе. В противном случае муниципальное квотирование может мешать участию и победе лучших и обязывает участвовать в конкурсе тех, кто не обладает для этого возможностями.

При определении порядка проведения конкурса образовательных учреждений в регионах необходимо также учитывать, что при двухуровневой модели его организации существует риск создания препятствий для участия в конкурсе образовательным учреждениям, деятельность которых традиционно низко оценивается органами управления образованием муниципального уровня. Для снижения подобных рисков целесообразно сохранить возможность самовыдвижения участников конкурсов.

При регламентации конкурсной процедуры на региональном уровне необходимо не только определять состав и полномочия создаваемых структур управления реализацией национального проекта, но и фиксировать выделяемые для этого ресурсы.

Опыт первого года реализации ПНПО показал, что вполне реален риск некачественного выполнения и свертывания отдельных процедур конкурса, срыва сроков реализации графиков проекта, в связи с отсутствием необходимого ресурсного обеспечения - прежде всего, кадрового и финансового, которое требуется для реализации проекта на муниципальном и региональном уровнях. Как правило, весь объем работы по сопровождению ПНПО падал на штатных сотрудников органов управления образованием, которые выполняли огромный объем работ в дополнение к своим функциональным обязанностям за счет сокращения времени законного отдыха и без дополнительной оплаты. В редких случаях в состав рабочих органов ПНПО вводились специально выделенные освобожденные работники. Особенно в трудной ситуации оказались региональные органы управления образованием с небольшой численностью сотрудников, которые объективно были вынуждены минимизировать свои усилия, что не могло не сказаться на результатах ПНПО в регионе.

В связи с высокой трудоемкостью работ по проекту целесообразно при формировании организационного механизма решать вопрос о кадровом и финансовом обеспечении организационной работы по реализации ПНПО на региональном (и муниципальном при двухуровневой модели) уровнях.

Еще один вопрос, регламентируемый на уровне субъектов РФ и существенный для формирования эффективного порядка проведения конкурсных процедур и достижения основных целей ПНПО – это определение меры открытости информации для участников конкурса и общественности.

В целях повышения степени открытости и прозрачности конкурсных процедур желательно указать в нормативных документах, что регионы должны обеспечить их открытость и прозрачность для участников. Так, рекомендуется сделать открытой информацию не только об условиях проведения конкурса, но и составе экспертов, а также о результатах. Результаты конкурса объявлять и вывешивать на сайт конкурсной комиссии после завершения экспертизы, обеспечив к этому моменту перепроверку технического подсчета экспертных оценок.