Федеральный закон № 83-ФЗ предполагает проведение на уровне субъектов и муниципалитетов подготовительной работы. Какие нормативно-правовые документы должны быть разработаны? Какие возможности появятся у руководителей школ и детских садов? На эти вопросы нам ответила доктор экономических наук, эксперт Общественной палаты Тверской области Галина Лапушинская.

Галина Константиновна, принятие Закона № 83-ФЗ – это только начало большой законодательной работы, направленной на реформирование всей бюджетной сферы. Следующим шагом, уже на региональном и муниципальном уровнях, станет разработка нормативно-правовых документов для перехода учреждений в новый тип. Какие это должны быть документы?

Безусловно, новые организационно-правовые и финансово-экономические условия работы бюджетных учреждений должны быть обеспечены решениями на всех уровнях, а не только на федеральном. Ведь меняется сам принцип их финансирования, причем независимо от того, являются они региональными или муниципальными. Это значит, что учредители – субъекты Российской Федерации или муниципальные образования – должны привести правовую основу функционирования бюджетных учреждений в соответствие с новыми правилами, определенными Законом № 83-ФЗ. Таким образом, переходный период для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должен стать временем активных действий.

В первую очередь необходимо определить дату, начиная с которой будет осуществляться зачисление в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет) доходов, полученных казенными учреждениями субъекта Российской Федерации (муниципальными казенными учреждениями) от платных услуг, форму финансового обеспечения бюджетных учреждений и порядок использования учреждениями доходов от платных услуг и иной приносящей доход деятельности.

Принятие таких документов должно произойти согласно Закону № 83-ФЗ до 1 декабря 2010 года, а поскольку на прохождение согласований и предварительное рассмотрение любых нормативных правовых актов требуется время, то работа над ними должна начаться буквально сегодня.

Кроме того, органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны определить условия перехода учреждений в новый тип. Для этого надо будет разработать и утвердить (или внести корректировку – если подобные документы были приняты ранее в связи с формированием на территории автономных учреждений) перечень недвижимого имущества подведомственных учреждений, закрепленного за ними учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем, – в целях расчета субсидии, а также решение об отнесении движимого имущества бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу.

Еще один важный момент – принятие нормативных правовых актов, регламентирующих создание казенных учреждений, а также утверждение перечня казенных учреждений. После этого необходимо будет внести изменения в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений.

Статус автономного учреждения дает школам больше экономической самостоятельности. Возможность ее получить была законодательно им предоставлена еще в 2006 году – Федеральным законом «Об автономных учреждениях» [1]. Известно, что наиболее активно работа в этом направлении велась в республике Татарстан и Тюменской области. Можно ли этот список продолжить?

Значительных успехов добились также органы управления образованием Калининградской, Новгородской, Кемеровской, Ивановской, Тамбовской областей, Республики Карелия, города Санкт-Петербурга. В ряде регионов такая работа проводилась в на уровне муниципалитетов – в Калужской, Курской, Рязанской и Тверской областях. Это связано с тем, что распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 года № 1313-р [2] в типовую форму доклада главы местной администрации городского округа (муниципального района) для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления был включен показатель «Доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений». Если по показателю необходимо отчитываться, то приходится заботиться и о его значении. По этой причине процесс перехода бюджетных учреждений в автономные активизировался.

Необходимо также отметить, что подавляющее большинство созданных автономных учреждений оказывают услуги дошкольного образования и дополнительного образования детей и взрослых. Возможность и способность учреждения зарабатывать деньги являлась важнейшим критерием, который использовался для принятия решения о том, кого переводить в «автономку». Перевод во многих случаях воспринимался не как повышение финансовой автономии образовательного учреждения, а как снижение бюджетной ответственности за его функционирование. Поэтому чем лучше у региона были разработаны нормативно-правовые основы функционирования образовательных учреждений (в первую очередь те, которые поддерживали нормативное подушевое финансирование), тем проще учреждениям было осуществить процесс перехода.

А в каких регионах, по Вашему мнению, могут возникнуть трудности с реализацией Закона № 83-ФЗ и по какой причине?

Проблемы могут возникнуть у тех регионов, которые активно не работали над созданием нормативной правовой базы по реализации закона «Об автономных учреждениях» и не имеют широкого опыта по переводу учреждений из одного типа в другой. Причем это не только регионы, в которых бюджетные учреждения имеют относительно низкий уровень внебюджетных средств в общем объеме финансовых ресурсов (Псковская, Тульская области, Республика Калмыкия и др.), но и, например, приступившая к наполнению нормативной базы достаточно поздно, только в конце 2009 года, Московская область. Этим регионам придется наверстывать упущенное: сначала в максимально короткие сроки изучить опыт соседей, затем принять необходимые документы и провести разъяснительную работу с директорами школ.

Процесс перевода бюджетных учреждений в автономные должен быть хорошо организован. Каковы его основные этапы?

Прежде всего, необходимо определить перечень государственных учреждений, согласных на изменение статуса, и составить план-график перевода. Одновременно нужно подготовить пакет региональной нормативно-правовой документации, обеспечивающей реализацию Федерального закона «Об автономных учреждениях» и постановлений Правительства РФ, информационные письма учредителя о намерении инициировать процесс изменения статуса государственных образовательных учреждений либо информационные письма образовательных учреждений в адрес учредителя о желании сменить статус, а также нормативно-методические документы, определяющие порядок перевода государственных образовательных учреждений в автономные.

Таким образом, результатом первого этапа должен стать согласованный с подведомственными образовательными учреждениями и утвержденный руководителем субъекта Российской Федерации план-график перевода государственных образовательных учреждений в автономные.

Совершенно верно. Следующим, вторым этапом должна стать подготовка образовательными учреждениями предложения о создании автономного учреждения с учетом возможных перспектив и социально-экономических последствий.

А какие документы необходимо подготовить образовательному учреждению для принятия положительного решения о переводе?

Это целый пакет документов: сведения о недвижимом и особо ценном движимом имуществе, находящемся в оперативном управлении бюджетного учреждения, а также об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения; пояснительную записку с данными [3] об оказываемых услугах, контингенте их потребителей, объеме бюджетных и внебюджетных средств; официальное согласие на изменение типа существующего бюджетного учреждения высшего коллегиального органа учреждения [4]; копию лицензии на право осуществления образовательной деятельности, свидетельства о государственной аккредитации Рособрнадзора и устава образовательного учреждения; выписку из Единого государственного реестра юридических лиц; информационное письмо об учете в Статрегистре Росстата и свидетельство о постановке на учет юридического лица в налоговом органе по месту нахождения в Российской Федерации и т. д.

Разумеется, процедура перевода, как и требуемый для нее пакет документов, могут быть существенно упрощены на уровне субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Однако для этого потребуются активные действия региональных и муниципальных органов власти и коллективов образовательных учреждений.

Дальше, как я понимаю, это подготовленное предложение должно кем-то рассматриваться?

Да, это уже третий этап. Обычно подготовленные учреждением документы рассматриваются отраслевым исполнительным органом государственной власти и органом по управлению государственным имуществом. Они принимают решение о том, целесообразно или нет переводить учреждение в статус автономного, и в случае положительного решения вопроса направляют соответствующее предложение в администрацию субъекта Российской Федерации. Четвертый этап – это утверждение документа о создании автономного образовательного учреждения, а последний, пятый – формирование задания учредителя и расчет размера финансового обеспечения деятельности учреждения.

Вот, пожалуй, и все. Как мне кажется, ничего сложного. Тем более, что эта процедура многократно отработана и успешно реализуется в тех регионах Российской Федерации, где не побоялись предоставить учреждениям больше финансовой и хозяйственной самостоятельности.

В заключение хотелось бы отметить, что Закон № 83-ФЗ существенно меняет роль директора школы: раньше от него требовалось быть хорошим хозяйственником, теперь – топ-менеджером.

До конца 2010 года все образовательные учреждения должны определиться, будут ли они менять свой статус. Таким образом, для руководителя наступает время выбора. Причем принимать решение он должен, опираясь не только на знание законодательной базы, регламентирующей функционирование учреждения, но и на комплексный анализ возможных сценариев развития при различных типах организации.